Capítulo II - DAS FINANÇAS PÚBLICAS
Seção II - DOS ORÇAMENTOS

Art. 165

- Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - os orçamentos anuais.

§ 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

§ 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária.

§ 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional.

§ 5º - A lei orçamentária anual compreenderá:

I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público;

II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.

§ 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.

§ 7º - Os orçamentos previstos no § 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.

ADCT da CF/88, art. 35 (§ 7º. Cumprimento de forma progressiva).

§ 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei.

§ 9º - Cabe à lei complementar:

I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;

II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta, bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.

III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto no § 11 do art. 166.

Emenda Constitucional 86, de 17/03/2015, art. 1º (Acrescenta o inc. III. Efeitos a partir da execução orçamentária do exercício de 2014)
ADCT da CF/88, art. 35, § 2º (Normas transitórias).
ADCT da CF/88, art. 36 (Normas transitórias).
ADCT da CF/88, art. 71, § 1º (Normas transitórias).
Lei 9.443/1997 (Até que sejam promulgadas a lei complementar de que tratam o art. 165, § 9º, da CF/88, são mantidos os fundos que menciona, extintos pelo decurso do prazo previsto no art. 36 do ADCT, e recriados pelo art. 6º da Lei 8.173, de 30/01/91).
14 jurisprudências neste artigo


Doc. LEGJUR 103.1674.7487.0700
STJ
- Administrativo. Recurso em mandado de segurança. Fundo especial de reaparelhamento e modernização do judiciário de Goiás. Cobrança de percentual sobre rendimento bruto de cartório judicial não oficializado. Constitucionalidade. CF/88, art. 165, § 9º, II.
««A exigência de prévia lei complementar estabelecendo condições gerais para a instituição de fundos, como exige o art. 165, § 9º, II, da Constituição, está suprida pela Lei 4.320, de 17.03.64» (STF, ADIN-MC 1.726, Pleno, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ de 30/04/04). «As custas, a taxa judiciária e os emolumentos constituem espécie tributária, são taxas, segundo a jurisprudência iterativa do Supremo Tribunal Federal. Precedentes do STF. II. - A Constituição, art. 167, IV, não se refere a tributos, mas a impostos. Sua inaplicabilidade às taxas.» A cobrança de «cinco por cento (5%) da arrecadação bruta, pela prestação de serviços das serventias não oficializadas e extrajudiciais quando utilizam as instalações e dependências do Poder Público» não coincide com a base de cálculo do imposto sobre a renda da pessoa física - IRPF.»

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Doc. LEGJUR 153.6393.2014.2200
TRT 2 REGIãO
- Nulidade embargos declaratórios. Ausência de fundamentação. Negativa de prestação jurisdicional. A ausência de fundamentação do decisum consiste em vício que acarreta nulidade absoluta, podendo ser pronunciada pelas partes ou até mesmo de ofício pela corte revisora, restando patente a ausência de prestação jurisdicional, em verdadeira afronta aos CPC/1973, art. 131 e CPC/1973, CF/88, art. 165, e, IX, art. 93

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Doc. LEGJUR 103.1674.7026.3100
STF
- Execução. Precatório. Créditos de natureza alimentar. Gatilho salarial. CF/88, art. 100 e CF/88, art. 165, § 8º.
«Execução contra a Fazenda Pública: precatórios por créditos de natureza alimentícia: pagamento único e atualizado conforme a Constituição do Estado: sua constitucionalidade. Não contraria os arts. 100 e 165, § 8º, da CF/88, o CE, art. 57, § 3º/SP, segundo o qual «os créditos de natureza alimentícia» - cujos precatórios observarão ordem cronológica própria - «serão pagos de uma só vez, devidamente atualizados até a data do efetivo pagamento».»

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Doc. LEGJUR 164.0692.1000.1100
STF
- Seguridade social. Agravo regimental no recurso extraordinário com agravo. Previdenciário. Pensão por morte. Menor sob guarda. Matéria de índole infraconstitucional. Ofensa reflexa. Precedentes. Alegação de ofensa ao CF/88, art. 165. Ausência do necessário prequestionamento. Súmula 282/STF e Súmula 356/STF. Inovação recursal. Impossibilidade. Agravo regimental desprovido.

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Doc. LEGJUR 164.0512.2000.3800
STF
- Agravo regimental no recurso extraordinário. Administrativo. Reforma de escola estadual. Precariedade verificada em relação à segurança e estrutura do imóvel. Implementação de políticas públicas. Possibilidade. Violação ao princípio da separação de poderes. Inocorrência. Alegação de ofensa ao CF/88, art. 165. Ausência do necessário prequestionamento. Súmula 282/STF e Súmula 356/STF. Agravo regimental desprovido.

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Doc. LEGJUR 157.1184.8001.3400
STF
- Tributário. Programa de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público - PIS/PASEP. Medida Provisória. Superação, por sua conversão em lei, da contestação do preenchimento dos requisitos de urgência e relevância. Sendo a contribuição expressamente autorizada pelo CF/88, art. 239, a ela não se opõem as restrições constantes dos artigos 154, I e 195, § 4º, da mesma Carta. Não compromete a autonomia do orçamento da seguridade social (CF/88, art. 165, § 5º, III) a atribuição, à Secretaria da Receita Federal de administração e fiscalização da contribuição em causa. Inconstitucionalidade apenas do efeito retroativo imprimido à vigência da contribuição pela parte final do Lei 8.715/1998, art. 18.

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Doc. LEGJUR 12.5645.3000.4600
STF
- Ação direta de inconstitucionalidade. Medida cautelar. Lei 11.514/2007, art. 100 (LDO/2008). CF/88, art. 165, § 2º. Lei 9.868/1999, art. 10.
«3. Consideração dos efeitos de propostas de alterações na legislação tributária e das contribuições, inclusive quando se tratar de desvinculação de receitas que sejam objeto de proposta de emenda constitucional, de projeto de lei ou de medida provisória que esteja em tramitação no Congresso Nacional, na estimativa das receitas do Projeto de lei orçamentária de 2008 e da respectiva lei.

4. Preliminar de não cabimento rejeitada: o Supremo Tribunal Federal deve exercer sua função precípua de fiscalização da constitucionalidade das leis e dos atos normativos quando houver um tema ou uma controvérsia constitucional suscitada em abstrato, independente do caráter geral ou específico, concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submissão das normas de diretrizes orçamentárias ao controle abstrato de constitucionalidade. Precedentes.

5. O Lei 11.514/2007, art. 100 possui conteúdo normativo comum a qualquer programa orçamentário, que deve conter, obrigatoriamente, a estimativa das receitas, a qual, por sua vez, deve levar em conta as alterações na legislação tributária.

6. A expressão «legislação tributária», contida no § 2º do CF/88, art. 165, tem sentido lato, abrangendo em seu conteúdo semântico não só a lei em sentido formal, mas qualquer ato normativo autorizado pelo princípio da legalidade a criar, majorar, alterar alíquota ou base de cálculo, extinguir tributo ou em relação a ele fixar isenções, anistia ou remissão.

7. A previsão das alterações na legislação tributária deve se basear nos projetos legislativos em tramitação no Congresso Nacional.

8. Apesar da existência de termo final de vigência da CPMF e da DRU (31 de dezembro de 2007), não seria exigível outro comportamento do Poder Executivo, na elaboração da proposta orçamentária, e do Poder Legislativo, na sua aprovação, que não o de levar em consideração, na estimativa de receitas, os recursos financeiros provenientes dessas receitas derivadas, as quais já eram objeto de proposta de emenda constitucional (PEmenda Constitucional 50, de 2007). O princípio da universalidade em matéria orçamentária exige que todas as receitas sejam previstas na lei orçamentária, sem possibilidade de qualquer exclusão.

9. Medida cautelar indeferida.»

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Doc. LEGJUR 103.1674.7374.6600
TJSP
- Ação direta de inconstitucionalidade. Lei Municipal. Matéria tarifária. Iniciativa reserva ao Poder Executivo. Projeto apresentado por Vereador. Inconstitucionalidade declarada. Consideraçõe sobre o tema no corpo do acórdão. CF/88, art. 61 e CF/88, art. 165, § 6º.
«Contas de serviços de água e esgoto, prestados por autarquia municipal. Dilação do prazo de pagamento, em favor de uma classe de cidadãos. Iniciativa de lei exclusiva do Poder Executivo. Projeto apresentado por Vereador. Usurpação da competência pelo Poder Legislativo. Ação direta julgada procedente. Ofensa à norma compreendida no alcance conjugado dos arts. 163, § 6º, e 174, «caput», 13, e § 6º, da CE. É da iniciativa reservada do Poder Executivo, toda lei que conceda, em favor de uma classe de cidadãos, dilação de prazo para pagamento de tarifas de serviços prestados por autarquia municipal.»

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Doc. LEGJUR 103.1674.7346.0800
TRT 2 REGIãO
- Precatório. EBCT. Empresa pública. Execução forçada. Lei 8.197/91, art. 4º. CF/88, art. 100 e CF/88, art. 165, § 2º.
«A EBCT é empresa pública, pessoa jurídica de direito privado que exerce atividade comercial. A empresa pública tem o Estado como empresário e está sujeita a todas as normas previstas para a empresa privada. O Lei 8.197/1991, art. 4º não estendeu o precatório para a empresa pública. Prosseguimento da execução forçada.»

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Doc. LEGJUR 12.5645.3000.4700
STF
- Ação direta de inconstitucionalidade. Medida cautelar. Considerações do Min. Gilmar Mendes sobre o cabimento, ou não, da ação direta de inconstitucionalidade para impugnar normas de efeito concreto. Lei 11.514/2007, art. 100 (LDO). CF/88, art. 165, § 2º. Lei 9.868/1999, art. 10.
«... Em primeiro lugar, analiso a preliminar suscitada pela Advocacia-Geral da União quanto ao não cabimento da presente ação direta de inconstitucionalidade. Sustenta a Advocacia-Geral da União que a Lei 11.514/2007, por ser lei de diretrizes orçamentárias («LDO 2008»), não possui autonomia normativa e caráter geral e abstrato suficientes para ser objeto do controle abstrato de constitucionalidade.

Como se sabe, a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem considerado inadmissível a propositura de ação direta de inconstitucionalidade contra atos de efeito concreto. Assim, tem-se afirmado que a ação direta é o meio pelo qual se procede ao controle de constitucionalidade das normas jurídicas in abstracto, não se prestando ela «ao controle de atos administrativos que têm objeto determinado e destinatários certos, ainda que esses atos sejam editados sob a forma de lei – as leis meramente formais, porque têm forma de lei, mas seu conteúdo não encerra normas que disciplinam relações em abstrato»(1).

(1) ADI 647, Rel. Moreira Alves, DJ de 27-3-1992, p. 3801.

Na mesma linha de orientação, afirma-se que «atos estatais de efeitos concretos, ainda que veiculados em texto de lei formal, não se expõem, em sede de ação direta, à jurisdição constitucional abstrata do Supremo Tribunal Federal»

(...), porquanto «a ausência de densidade normativa no conteúdo do preceito legal impugnado desqualifica-o – enquanto objeto juridicamente inidôneo – para o controle normativo abstrato»(2).

(2) ADI 842, Rel. Celso de Mello, DJ de 14-5-1993, p. 9002; cf. também, ADI 647, Rel. Moreira Alves, DJ de 27-3-1992, p. 3801, e ADI 767, Rel. Carlos Velloso, DJ de 18-6-1993, p. 12110.

Assim, tem-se afirmado que disposição constante de lei orçamentária que fixa determinada dotação configura ato de efeito concreto, insuscetível de controle jurisdicional de constitucionalidade por via de ação («Os atos estatais de efeitos concretos – porque, despojados de qualquer coeficiente de normatividade ou de generalidade abstrata – não são passíveis de fiscalização, em tese, quanto à sua legitimidade constitucional»)(3).

(3) ADI 283, Rel. Celso de Mello, DJ de 12-3-1990, p. 1691.

Identifica-se esforço no sentido de precisar a distinção entre normas gerais e normas de efeito concreto na seguinte reflexão de Pertence:

É expressiva dessa orientação jurisprudencial a decisão que não conheceu da ADI 2.100, 17-12-1999, Jobim, DJ de 1º-6-2001:

«Constitucional. Lei de diretrizes orçamentárias. Vinculação de percentuais a programas. Previsão da inclusão obrigatória de investimentos não executados do orçamento anterior no novo. Efeitos concretos. Não se conhece de ação quanto a lei desta natureza. Salvo quando estabelecer norma geral e abstrata, ação não conhecida.»

A contraposição, no precedente, da disposição legal de efeitos concretos à regra geral e abstrata amolda-se à distinção, na obra póstuma de Hans Kelsen, entre a norma de caráter individual quando se torna individualmente obrigatória uma conduta única – e a norma de caráter geral – na qual «uma certa conduta é universalmente posta como devida» (Hans Kelsen, Teoria Geral das Normas, trad.G. Florentino Duarte, Fabris Ed. 1986, p. 11). «O caráter individual de uma norma [explica o mestre da Escola de Viena] não depende de se a norma é dirigida a um ser humano individualmente determinado ou a várias pessoas individualmente certas ou a uma categoria de homens, ou seja, a uma maioria não individualmente, mas apenas de certas pessoas de modo geral. Também pode ter caráter geral uma norma que fixa como devida a conduta de uma pessoa individualmente designada; não apenas uma conduta única, individualmente determinada, é posta como devida, mas uma conduta dessa pessoa estabelecida em geral. Assim quando, p. ex. por uma norma moral válida – ordem dirigida a seus filhos – um pai autorizado ordena a seu filho Paul ir à igreja todos os domingos ou não mentir. Essas normas gerais são estabelecidas pela autoridade autorizada pela norma moral válida; para os destinatários das normas, são normas obrigatórias, se bem que elas apenas sejam dirigidas a uma pessoa individualmente determinada. Se pela autoridade para tanto autorizada por uma norma moral válida é dirigido um mandamento a uma maioria de sujeitos individualmente determinados e apenas é imposta uma certa conduta individualmente – como, porventura, no fato de um pai que ordenou a seus filhos Paul, Jugo e Friedrich felicitarem seu professor Mayer pelo 50º aniversário – então há tantas normas individuais quantos destinatários de norma. O que é devido numa norma – ou ordenado num imperativo – é uma conduta definida. Esta pode ser uma conduta única, individualmente certa, conduta de uma ou de várias pessoas individualmente; pode, por sua vez, de antemão, ser um número indeterminado de ações ou omissões de uma pessoa individualmente certa ou de uma determinada categoria de pessoas. Esta é a decisiva distinção».(4)

(4) ADI 2.535, Rel. Sepúlveda Pertence, DJ de 21-11-2003.

A extensão da jurisprudência, desenvolvida para afastar do controle abstrato de normas os atos administrativos de efeito concreto, às chamadas leis formais suscita, sem dúvida, alguma insegurança, porque coloca a salvo do controle de constitucionalidade um sem número de leis.

Não se discute que os atos do poder público sem caráter de generalidade não se prestam ao controle abstrato de normas, porquanto a própria Constituição elegeu como objeto desse processo os atos tipicamente normativos, entendidos como aqueles dotados de um mínimo de generalidade e abstração.

Ademais, não fosse assim, haveria uma superposição entre a típica jurisdição constitucional e a jurisdição ordinária.

Outra há de ser, todavia, a interpretação, se se cuida de atos editados sob a forma de lei. Nesse caso, houve por bem o constituinte não distinguir entre leis dotadas de generalidade e aqueloutras, conformadas sem o atributo da generalidade e abstração. Essas leis formais decorrem ou da vontade do legislador, ou do desiderato do próprio constituinte, que exige que determinados atos, ainda que de efeito concreto, sejam editados sob a forma de lei (v.g. Lei de Orçamento, lei que institui empresa pública, sociedade de economia mista, autarquia e fundação pública).

Ora, se a Constituição submete a lei ao processo de controle abstrato, até por ser este o meio próprio de inovação na ordem jurídica e o instrumento adequado de concretização da ordem constitucional, não parece admissível que o intérprete debilite essa garantia da Constituição, isentando um número elevado de atos aprovados sob a forma de lei do controle abstrato de normas e, muito provavelmente, de qualquer forma de controle. É que muitos desses atos, por não envolverem situações subjetivas, dificilmente poderão ser submetidos a um controle de legitimidade no âmbito da jurisdição ordinária.

Ressalte-se que não se vislumbram razões de índole lógica ou jurídica contra a aferição da legitimidade das leis formais no controle abstrato de normas, até porque abstrato – isto é, não vinculado ao caso concreto – há de ser o processo e não o ato legislativo submetido ao controle de constitucionalidade.

Por derradeiro, cumpre observar que o entendimento acima referido do Supremo Tribunal acaba, em muitos casos, por emprestar significado substancial a elementos muitas vezes acidentais: a suposta generalidade, impessoalidade e abstração ou a pretensa concretude e singularidade do ato do poder público.

Os estudos e análises no plano da teoria do direito indicam que tanto se afigura possível formular uma lei de efeito concreto – lei casuística – de forma genérica e abstrata quanto seria admissível apresentar como lei de efeito concreto regulação abrangente de um complexo mais ou menos amplo de situações(5).

(5) Cf. J. J. Gomes Canotilho, Direito constitucional, 5. ed. Coimbra, 1992, p. 625-6; Pieroth e Schlink, Grundrechte – Staatsrecht II, Heidelberg, 1988, p. 78.

Todas essas considerações parecem demonstrar que a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal não andou bem ao considerar as leis de efeito concreto como inidôneas para o controle abstrato de normas.

Sem embargo, é importante ressalvar que, recentemente, o Tribunal(6) reconheceu o caráter normativo de disposições de lei orçamentária anual da União (Lei 10.640/2003, que disciplinou a destinação da receita da Cide-Combustíveis)(7). Na espécie, por maioria, acolheu-se a preliminar de cabimento de ação direta de inconstitucionalidade contra lei orçamentária, sob o argumento de que os dispositivos impugnados eram dotados de suficiente abstração e generalidade (ADI 2.925, Rel. Ellen Gracie, Rel. p/ o ac. Marco Aurélio, DJ de 4-3-2005). O acórdão assim está ementado:

(6) ADI 2.925, Rel. Ellen Gracie, DJ de 4-3-2005.

(7) Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico dos Combustíveis.

Processo objetivo – Ação direta de inconstitucionalidade – Lei orçamentária. Mostra-se adequado o controle concentrado de constitucionalidade quando a lei orçamentária revela contornos abstratos e autônomos, em abandono ao campo da eficácia concreta. Lei orçamentária – Contribuição de intervenção no domínio econômico – Importação e comercialização de petróleo e derivados, gás natural e derivados e álcool combustível – Cide – Destinação – CF/88, art. 177, § 4º. É inconstitucional interpretação da Lei Orçamentária 10.640, de 14 de janeiro de 2003, que implique abertura de crédito suplementar em rubrica estranha à destinação do que arrecadado a partir do disposto no § 4º do CF/88, art. 177, ante a natureza exaustiva das alíneas a, b e c do inciso II do citado parágrafo.

Cito também a decisão do Ministro Sepúlveda Pertence na ADPF 63 (DJ de 11-2-2005), na qual o eminente Ministro afirmou o seguinte:

(...) o entendimento desta Corte, ao contrário do que afirma a Requerente, não é taxativo quanto à falta de abstração e generalidade das normas orçamentárias.

No julgamento da ADI 2.925 (Ellen Gracie, Inf. 2.333), acentuei:

«Na jurisprudência do Tribunal, creio, mesmo em norma de LDO – exemplo típico de norma concreta que se esgota com o ato que se destina a regrar, isto é, a elaboração do projeto do orçamento anual –, numa das poucas aberturas – pelo menos as minhas anotações consignam –, admitimos a ação direta, em parte. Refiro-me à ADI 2.108, em que conhecemos com relação a uma norma da LDO, porque vinculava a execução orçamentária mensal à receita líquida. Era uma norma de vigência temporária, mas pareceu-nos geral e, portanto, susceptível do controle direto de constitucionalidade. Assim também parece no caso concreto, ainda sem me aventurar a anunciar critérios gerais de orientação da jurisprudência.»

Na mesma linha, o eminente Ministro Gilmar Mendes:

«Em se tratando de lei orçamentária, com maior razão, porque, se atentarmos para aquilo que está no texto, veremos que ele não guarda qualquer relação – como já destacado pelo Ministro Marco Aurélio – com as normas típicas de caráter orçamentário. Ao contrário, está dotado de generalidade e abstração, é claro que gravada pela temporalidade, como não poderia deixar de ser em matéria de lei orçamentária. Penso que é uma oportunidade para o Tribunal, talvez, rediscutir esse tema.»

A meu ver, essa nova orientação é mais adequada porque, ao permitir o controle de legitimidade no âmbito da legislação ordinária, garante a efetiva concretização da ordem constitucional.

Portanto, entendo que o dispositivo impugnado, o Lei 11.514/2007, art. 100, pode perfeitamente figurar como objeto desta ação direta de inconstitucionalidade. ...» (Min. Gilmar Mendes).»

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