Jurisprudência em Destaque

«... Não desconheço a existência de diversos precedentes deste Tribunal no sentido de que o agente financeiro responde solidariamente com a construtora por vícios de construção em imóveis financiados no âmbito do Sistema Financeiro da Habitação. No julgamento do REsp. 51.169-RS, relator o Ministro Ari Parglendler, entre outros que se lhe seguiram, decidiu-se que os contratos que envolvem compra e venda/construção e financiamento, quando compreendidos no SFH, perdem a autonomia, passando a ser conjuntamente considerados como «negócio de aquisição da casa própria», de modo que construtora e agente financeiro respondem solidariamente perante o mutuário por eventual defeito de construção. Segundo expresso no voto-vista do saudoso Ministro Carlos Alberto Menezes Direito «entender de forma diversa seria autorizar a oportunidade de todo tipo de manobra financeira, considerando-se que os financiamentos destinam-se aos estratos de menor renda e, portanto, poderiam ser abastecidos com material de qualidade inferior a que foi programada, em contrariedade ao memorial descritivo, tudo passando ao largo da responsabilidade fiscalizadora dos agentes financeiros, que, como visto, em tais casos, não têm, apenas, a função de repasse dos recursos, mas também, a de fiscalização, o que quer dizer, a do acompanhamento para que a liberação dos recursos seja feita em obediência aos termos do contrato.» Ficou vencido o Ministro Eduardo Ribeiro, o qual ressaltou que «a instituição financeira não assumiu responsabilidade, perante os promitentes compradores, em relação à boa execução da obra. As obrigações que têm de fiscalizar o seu andamento não trazem responsabilidade perante eles, porque se destinam simplesmente a verificar se é possível continuar a liberação das parcelas do empréstimo, tanto mais quanto esses empréstimos eram alocados por entes públicos.»

Cumpre considerar, todavia, que não existe um único tipo legal e contratual de «negócio de aquisição da casa própria» no Sistema Financeiro da Habitação.

Com efeito, há diversas modalidades de financiamento para aquisição da casa própria no âmbito do Sistema Financeiro da Habitação, abrangendo financiamentos para imóveis de alta, média, baixa e baixíssima renda. Não me refiro, aqui, aos programas fora do SFH, os quais não têm limite máximo de valor financiado e cujas taxas de juros são livremente pactuadas a preço de mercado. Passarei a exemplificar, nos parágrafos que se seguem, apenas programas compreendidos no Sistema Financeiro da Habitação, valendo-me de descrição contida em memorial apresentado pela Caixa Econômica Federal em fevereiro de 2011.

Encontram-se, no SFH, programas, como o «Carta de Crédito SBPE», para aquisição e construção, sem limite de renda bruta familiar, com valores de financiamento de R$ 15.000,00 a R$ 450.000,00; outros, como «Carta de Crédito FGTS», para aquisição, construção e reforma, com renda familiar bruta de R$ 465,00 a R$ 4.900,00; ainda com recursos do FGTS, há o PROCOTISTA, sem limite de renda familiar, para pessoas físicas de alta renda.

Valendo-se de recursos do FAR (Fundo de Arrendamento Residencial), há o PAR (Programa de Arrendamento Residencial) e o Minha Casa Minha Vida, para famílias cuja renda varia entre 0 e 3 salários mínimos (Lei 10.150/2000, Lei 10.188/2001, Lei 10.859/2004, Lei 11.474/2007; Lei 10.188/2001, Lei 10.859/2004, Lei 11.474/2007, Lei 11.977/2009, Lei 12.024/2009) .

Em outros programas de política de habitação social, os recursos são oriundos do Fundo de Desenvolvimento Social, do Orçamento Geral da União ou do FGTS, e a CEF atua como agente executor, operador ou mesmo apenas agente financeiro, conforme a legislação específica, concedendo financiamentos a entidades organizadoras ou a mutuários finais. Com exemplos, podem ser citados os seguintes produtos: Carta de Créditos FGTS/Operações Coletivas/Garantia Caução de Depósitos; Carta de Crédito FGTS/Operações/Coletivas/Outras Garantias; Programa Nacional de Habitação Rural (PNHR) Recursos do FGTS e do OGU/MCMV; Programa Crédito Imobiliário/Recursos do FDN – Fundo de Desenvolvimento Social.

Não é necessário ressaltar que essas variadas linhas de financiamento estão sujeitas a regimes legais e contratuais substancialmente diversos, no que toca ao propósito do financiamento (aquisição, construção, reforma), limite do valor financiado, momento da contratação do mútuo (antes, durante ou depois de concluída a obra), à liberdade do mutuário de escolha da construtura e financiador e, sobretudo, ao papel exercido pelo agente financeiro.

Há hipóteses em que o financiamento é concedido ao adquirente do imóvel após o término da construção, sendo o imóvel novo ou usado. Em outras, o financiamento é concedido à construtora ou diretamente ao adquirente antes ou em fase intermediária da construção. Em outros casos, é o próprio mutuário quem realiza a construção ou reforma, com recursos emprestados pela CEF, cujo emprego é periodicamente vistoriado, como pressuposto para a liberação das parcelas seguintes do empréstimo.

No julgamento do REsp. 950.522, a 4ª Turma alterou sua orientação, passando a entender que «a Caixa Econômica Federal não é parte legítima para figurar no polo passivo de demanda redibitória, não respondendo por vícios na construção de imóvel financiado com recursos do Sistema Financeiro da Habitação». Ressalvou ponto de vista contrário o Ministro Luís Felipe Salomão. O Ministro Aldir Passarinho Junior acompanhou o relator, «tendo em vista, especificamente, a natureza do empreendimento, porque há casos em que a CEF atua também como agente promotor, além de meramente financeiro, e, aí, ela terá uma responsabilidade maior, notadamente em empreendimentos de baixa renda, de caráter social.»

Posteriormente, no julgamento do REsp. 1.102.539-PE e também do REsp. 738.071-SC, a 4ª Turma assentou que a questão da legitimidade passiva da Caixa Econômica Federal merece distinção, a depender do tipo de financiamento e das obrigações a seu cargo, podendo ser distinguidos, a grosso modo, dois gêneros de atuação da empresa pública no âmbito do Sistema Financeiro da Habitação, isso a par de sua ação como agente financeiro em mútuos concedidos fora do SFH (1) meramente como agente financeiro em sentido estrito, assim como as demais instituições financeiras públicas e privadas, na concessão de financiamentos com recursos do SBPE (alta renda) e do FGTS (média e alta renda), (2) ou como agente executor de políticas federais para a promoção de moradia para pessoas de baixa ou baixíssima renda.

I

Nas hipóteses em que a CEF atua meramente como agente financeiro em sentido estrito, não vejo, via de regra, como atribuir-lhe, sequer em tese - o que seria necessário para o reconhecimento da legitimidade passiva ad causam - responsabilidade por eventual defeito de construção da obra financiada.

A mera circunstância de o contrato de financiamento ser celebrado durante a construção, ou no mesmo instrumento do contrato de compra e venda firmado com o vendedor, não implica, a meu sentir, a responsabilidade do agente financeiro pela solidez e perfeição da obra.

Não se trata, aqui, de cadeia de fornecedores a ensejar solidariedade, porque as obrigações de construir e de fornecer os recursos para a obra são substancialmente distintas, guardam autonomia, sendo sujeitas a disciplina legal e contratual própria. O adquirente tem liberdade para escolher, independentemente, construtora e instituição financeira, pode optar por não financiar, pagando à vista mediante desconto, ou obter financiamento da própria construtora.

Nesta hipótese, a instituição financeira só tem responsabilidade pelo cumprimento das obrigações que assume para com o mutuário referentes ao cumprimento do contrato de financiamento, ou seja, a liberação do empréstimo, nas épocas e condições acordadas, tendo por contrapartida a cobrança dos encargos também estipulados no contrato.

Figurando ela apenas como financiadora, em sentido estrito, não tem responsabilidade sobre a perfeição do trabalho realizado pela construtora escolhida pelo mutuário, não responde pela exatidão dos cálculos e projetos, e muito menos pela execução dos serviços desenvolvidos por profissionais não contratados e nem remunerados pelo agente financeiro.

Ressalto que impor ao agente financeiro, quando atua apenas nesta qualidade, o ônus de responder por vício de construção, em caráter solidário, sem previsão legal e nem contratual (art. 896 do Código Civil), sem nexo com a atividade típica desenvolvida pelas instituições financeiras, implicaria aumentar os custos da generalidade dos financiamentos imobiliários do SFH, pois a instituição financeira passaria a ter que contar com quadros de engenheiros para fiscalizar, diariamente, a correção técnica, os materiais empregados e a execução de todas as obras por ela financiadas, passo a passo, e não apenas para fiscalizar, periodicamente, o correto emprego dos recursos emprestados.

Nestes casos em que atua como agente financeiro estrito senso, a previsão contratual e regulamentar de fiscalização da obra, pela CEF, tem o óbvio motivo de que ela está financiando o investimento, tendo, portanto, interesse em que o empréstimo seja utilizado para os fins descritos no contrato de financiamento, cujo imóvel lhe é dado em garantia hipotecária. Se constatar a existência de fraude, ou seja, que os recursos não estão sendo integralmente empregados na obra, poderá rescindir o contrato de financiamento. Em relação à construtora, a CEF tem o direito e não o dever de fiscalizar. O dever de fiscalizar surge perante os órgãos integrantes do Sistema Financeiro da Habitação, podendo ensejar sanções administrativas, mas não ser invocado pela construtora, pela seguradora ou pelos adquirentes das unidades para a sua responsabilização direta e solidária por vícios de construção.

Fosse o caso de atribuir legitimidade à CEF nas causas em que se discute vício de construção de imóvel por ela financiado (financiamento em sentido estrito), deveria ela figurar no pólo ativo da demanda, ao lado dos adquirentes dos imóveis, os mutuários, como bem lembrado pelo Ministro Aldir Passarinho Junior em seu voto no REsp. 950.522-PR, precedente que marcou a reformulação da jurisprudência da 4ª Turma a propósito do tema. Isto porque a CEF tem interesse direto na solidez e perfeição da obra, uma vez que os apartamentos lhe foram dados em hipoteca. O vício de construção deprecia o bem dado em garantia em prejuízo do mutuário e também do credor hipotecário. Entendimento contrário terminaria, conforme também acentuou o Ministro Aldir Passarinho Junior, por «dar cobertura para a grande inadimplente, que é a construtura», além eximir o mutuário das consequências de sua conduta de contratar com construtora, que aparentemente oferecesse o melhor negócio, sem tomar todas as cautelas possíveis para assegurar-se previamente de sua idoneidade. O agente financeiro passaria à condição de «segurador» de todos os riscos do empreendimento, o que, sem dúvida, aumentaria o custo do financiamento.

O móvel inspirador dos acórdãos que entendem pela responsabilidade solidária da instituição financeira com a construtora por eventuais vícios de construção nos imóveis financiados no âmbito do Sistema Financeiro da Habitação (REsp. 51.169/RS, rel. o Ministro Ari Pargendler, entre outros) é o de que tal responsabilização favoreceria a melhoria de qualidade dos imóveis a serem construídos. Não levam em conta, todavia, data maxima venia, tais precedentes que esta possível melhoria não seria gratuita, pois elevaria os custos embutidos na generalidade dos financiamentos, naturalmente repassados ao mutuário final, o que contraria os interesses da massa dos consumidores e do Sistema Financeiro da Habitação.

Assim, não responde a CEF, perante o mutuário, por vício na execução da obra cometido pela construtora por ele escolhida para erguer o seu imóvel, ou de quem ele, por livre opção, adquiriu o imóvel já pronto.

II

No segundo grupo de financiamentos lembrados no início do voto, há diferentes espécies de produtos financeiros destinados à baixa e à baixíssima renda, em cada um deles a CEF assumindo responsabilidades próprias, definidas em lei, regulamentação infralegal e no contrato celebrado com a entidade organizadora e/ou com os mutuários.

Em alguns casos, como em programas com recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), a CEF tem responsabilidade direta na própria edificação dos empreendimentos, contratando a construtora e, por fim, arrendando ou vendendo os imóveis aos mutuários.

Existem também, como já visto, programas de política de habitação social, nos quais os recursos são oriundos do Fundo de Desenvolvimento Social, do Orçamento Geral da União ou do FGTS, e a CEF atua como agente executor, operador ou mesmo apenas agente financeiro, conforme a legislação específica de regência, concedendo financiamentos a entidades organizadoras ou a mutuários finais.

As responsabilidades contratuais assumidas pela CEF variam conforme a legislação disciplinadora de cada um desses programas, o tipo de atividade por ela desenvolvida e o contrato celebrado entre as partes.

Será possível, então, em tese, identificar, a depender dos fatos narrados na inicial (causa de pedir), hipóteses em que haja culpa in eligendo da CEF na escolha da construtora, do terreno, na elaboração e acompanhamento do projeto etc.

Os papéis desenvolvidos em parceria pela construtora e pelo agente financeiro poderão, em alguns casos, levar à aparência de vinculação de ambos ao conjunto do «negócio da aquisição da casa própria», podendo ensejar a responsabilidade solidária.

Ressalto que, ao meu sentir, o relevante para a definição para legitimidade passiva da instituição financeira não é propriamente ser o empreendimento de alta ou baixa renda e nem a existência, pura e simples, de cláusula, no contrato, de exoneração de responsabilidade. O que importa é a circunstância de a CEF exercer papel meramente de instituição financeira, ou, ao contrário, haver assumido outras responsabilidades concernentes à concepção do projeto, escolha do terreno, da construtora, aparência perante o público alvo de co-autoria do empreendimento, o que deve ser apreciado consonante as circunstâncias legais e de fato do caso concreto.

É certo que, em geral, tais atividades desbordantes da atividade financeira típica são desempenhadas especialmente nos programas destinados às classes sociais mais carentes, no exercício, muitas vezes, de funções delegadas pelo Governo Federal, eventualmente com escassa margem de lucro, dificuldade de retorno de capital e até mesmo, em algumas situações, com recursos públicos orçamentários da União ou de programas federais. Nestes casos, a responsabilidade da CEF, promotora ou parceira do empreendimento, deverá ser aferida com base no nexo de causalidade entre os serviços de sua alçada e o dano alegado na inicial, conforme a legislação própria, a qual pode exorbitar o âmbito do direito civil e do consumidor, aproximando-se dos princípios de direito administrativo e constitucional.

Em síntese, diversamente do que ocorre quando atua como agente financeiro em sentido estrito, considero, em princípio, ter a CEF legitimidade para responder por vícios de construção nos casos em que promoveu o empreendimento, teve responsabilidade na elaboração do projeto com suas especificações, escolheu a construtora e/ou negociou os imóveis, ou seja, quando realiza atividade distinta daquela própria de agente financeiro estrito senso (cf. voto-vista proferido no Recurso Especial nº 738.071- SC, julgado em 9.8.2011, Quarta Turma, relator Min. Luis Felipe Salomão).

III

Não cabe, no presente voto, adiantar entendimento acerca da responsabilidade da CEF em cada um desses múltiplos tipos de atuação, o que deverá ser perquirido em cada caso concreto, a partir dos fatos narrados na inicial (causa de pedir) e das responsabilidades assumidas pelas partes envolvidas conforme o contrato e a legislação de regência respectiva.

Examino, portanto, apenas o caso concreto posto no presente recurso especial.

No caso dos autos, alegam, na inicial, o Ministério Público Federal e o Ministério Público Estadual que a empreiteira se comprometeu a entregar unidades habitacionais do Conjunto Habitacional Tocantins segundo os ditames do projeto aprovado pelo Setor de Engenharia da CEF (fls. e-STJ 8, 16, 17). Apesar disso, narram que «o Bloco IV do Conjunto foi construído sobre um Igarapé, em superfície de charco!!! sem as devidas cautelas e cumprimento de normas técnicas de aterro e fundação como se verá adiante, denotando absurda incúria por parte do órgão executor e fiscalizador do projeto (...)». (fl. e-STJ 9, grifo não constante do original).

Segundo consta da sentença, alega-se que a CEF firmou contrato inicialmente com as empresas de engenharia, responsáveis pela execução de projetos previamente aprovados pela empresa pública, transferindo a elas os recursos necessários à execução da obra (e-STJ fl. 1201).

Verifico, ainda, que, nos termos do contrato, coube à CEF remuneração de 1% sobre os valores liberados ao agente promotor (a Cooperativa Habitacional Duque de Caxias), e também 2% de taxa de administração. Obrigou-se a CEF a, após a construção, conceder os necessários financiamentos aos beneficiários finais, bem como enquanto não comercializado integralmente o empreendimento «não conceder qualquer outro financiamento destinado à produção e comercialização de imóveis residenciais através de Cooperativas Habitacionais ou Agentes Promotores, em qualquer época, inserido em um raio de 1.000 metros do local daquele empreendimento.». Consta, ainda, do contrato a obrigação de que fosse colocada «placa indicativa, em local visível, durante as obras, de que a construção está sendo executada com financiamento da CEF». (fls. e-STJ 59-66).

Penso, portanto, que não se tem, no caso dos autos, hipótese em que a CEF atuou meramente como agente financeiro em sentido estrito. As alegações do Ministério Público, deduzidas desde a inicial e reiteradas no recurso especial, no sentido de que a recorrida teve participação no empreendimento mais ampla do que o simples empréstimo de recursos, justificam a integração da CEF ao pólo passivo da relação processual, devendo ter sua exatidão e consequências jurídicas apreciadas, no mérito, pelo Tribunal de origem, que definirá sua eventual responsabilidade pelos danos alegados.

Consequentemente, deve ser também reformado o entendimento segundo o qual o Ministério Público Federal não tem legitimidade ativa ad causam, dado que decorreu apenas da premissa, ora afastada, de ilegitimidade passiva da CEF.

Observo que a legitimidade das partes é aferida de acordo com as alegações feitas na inicial (causa de pedir), ficando para o exame de mérito a apreciação da prova, da procedência das alegações das partes e da consequência jurídica dos fatos provados ao longo da relação processual.

Assim, as demais questões postas nos recursos especiais da CEF e da Caixa Seguradora têm o exame prejudicado.

Em face do exposto, dou parcial provimento ao recurso especial do Ministério Público Federal e também ao recurso especial da Caixa Seguradora S/A para reintegrar a CEF ao polo passivo, devendo os autos retornar ao Tribunal Regional Federal da 1ª Região, para o exame das demais questões postas nas apelações cíveis. ...» (Minª. Maria Isabel Gallotti).»

Doc. LegJur (128.4474.3000.4200) - Íntegra: Click aqui


Referência(s):
▪ Sistema Financeiro da Habitação – SFH (Jurisprudência)
▪ Vícios na construção (Jurisprudência)
▪ Seguro (Jurisprudência)
▪ Seguradora (Jurisprudência)
▪ Agente financeiro (v. ▪ Seguradora) (Jurisprudência)
▪ Legitimidade passiva (Jurisprudência)
▪ Caixa Econômica Federal – CEF (v. ▪ Sistema Financeiro da Habitação – SFH) (Jurisprudência)
▪ CPC, art. 3º
▪ CPC, art. 267, VI
▪ CCB, art. 896, parágrafo único
Lei 4.380/1964, art. 8º (Legislação)
Lei 4.380/1964, art. 16 (Legislação)